2019年1月21日，國務院辦公廳印發了關于《“無廢城市”建設試點工作方案》，部署開展“無廢城市”建設試點工作。按照既定的時間表，到2020年將在全國形成一批可復制、可推廣的示范模式，為全方位推動“無廢城市”建設奠定堅實基礎。“無廢城市”概念提出，是繼2018年5月18日召開的全國生態環境保護大會提出我國生態文明建設后的重大舉措。推行“無廢城市”建設，不僅是中國新時代生態文明發展的需要，更是實現我國高質量發展可持續性的必然選擇。
一、“無廢城市”建設是新時代生態文明建設的重大舉措
《工作方案》的頒布，是黨中央、國務院在打好污染防治攻堅戰，決勝全面建成小康社會關鍵階段做出的重大改革部署。“無廢城市”并不是指沒有廢物產生，而是一種新的社會發展理念。以改變傳統的“大量生產、大量消耗、大量排放”的生產模式和消費模式，使資源、生產、消費等要素相匹配、相適應，以實現固體廢物污染防治3R原則(減量化、資源化、無害化)及循環經濟的3R原則(減量化、循環化、再利用)的目標。
二、“無廢城市”建設的豐富內涵
(一)以“城市”為主體，實現“點”的突破
由于固體廢棄物種類繁多，造成我國生態環境治理存在九龍治水、多頭管理的現象。比如住建部負責生活垃圾、建筑垃圾及垃圾分類、農業農村部負責農業廢棄物、工信部負責一般工業固體廢棄物、生態環境部負責危險廢棄物、電子廢棄物。在宏觀上，部門之間的協同、統籌難度較大，缺乏統一高效的管理體系，往往出現一個產業的資源化產物無法在另一產業得到推廣和應用。
我國曾選擇在49個城市新建循環經濟產業園區來推行“城市礦產”，在資源與環境協同發展方面取得了顯著的成效，“城市礦產”更多考慮的是區域性資源的綜合利用，是“面”。而“無廢城市”的建設，是從“城市”本身這一主體入手，是從“點”上探索固體廢物綜合管理高效、協同的工作機制，更具有示范性。從而構建固體廢物源頭產生量最小、資源充分循環利用、嚴控非法轉移傾倒廢物及排放量趨零的長效機制，強調城市發展理念的轉變，由試點城市開始探索一條適合中國特色的資源與環境協調發展的路徑，更具有可復制性。
(二)源頭減量，總量控制
根據《工作方案》，“無廢城市”建設將持續推進固廢源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固廢環境影響降至最低。
李干杰表示，“無廢”是指以新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。減量化也要根據不同品類的固廢制定可操作的控制方案、技術指標，切忌一刀切。
總量控制就是實施工業綠色生產，推動固體廢物貯存、處置總量趨于零增長。應從以下幾點開展工作：一是健全標準體系，推動大宗工業固體廢物資源化利用。二是嚴格控制工業固體廢物新增量，逐步解決歷史遺留問題。三是從處置治理的末端開始，沿著產業鏈條逐步向儲存、運輸等上游環節追溯，推動固廢處理產業價值鏈的重建，確保實現“治標更治本”。四是減少廢棄物排放，就意味著將以填埋和焚燒的處置方式減量化，推進城市物質流實現閉環。
(三)應涵蓋固廢的“全品類”
“無廢城市”并不代表城市不產生廢棄物，而是能夠完全妥善處置城市生產、生活中產生的廢棄物。“無廢城市”應該是全品類固廢的綜合整治，包括但不限于：生活垃圾，農業廢棄物、餐廚垃圾，建筑垃圾，工業廢棄物、危險廢棄物(含醫療垃圾)、電子廢棄物、報廢汽車等等，不能有選擇性的指定某幾種固廢，像廢舊衣物、廢舊包裝物、廢塑料等也必須納入管理體系。因此，開展“ 無廢城市”建設的試點，不僅要著眼于提高固體廢物資源化利用水平，更要研究各種廢棄物之間在資源化、無害化過程中產生資源及副產品的綜合利用。
在產業布局上也一定綜合考慮各種廢棄物在回收、分揀、運輸、儲存、處置的等環節的整體規劃。只有按照“全過程、全品種、全流通”的思路進行設計，才可能重構整體固廢產業的商業模式與生態體系。
(四)全社會共同參與
“無廢城市”建設的發展離不開全社會的共同參與和努力，更應明確政府、企業和公民在“無廢城市”應盡的義務。對于生產型企業，應主動承擔資源綜合利用的責任和義務，在設計產品時考慮將來易于循環利用，降低處理難度，減少過度包裝；對于公眾，應倡導綠色低碳生活方式，推動生活垃圾源頭減量和垃圾分類；對于政府，應倡導綠色發展的理念，帶頭并率先使用再生產品，發揮其表率作用。
三、“無廢城市”建設實施路徑的思考
我國“無廢城市”建設可以借鑒國外的經驗，“無廢城市”與日本提出的靜脈產業在內涵上相當。日本的靜脈產業從萌芽階段到成熟階段僅僅經歷了20 多年的時間，之所以能夠快速發展，成為經濟發展的主導產業，這與其健全而有力的推進措施是分不開的。為推進靜脈產業的發展，日本整個社會，從政府到產業層面，再到各個企業以及全體國民，都為靜脈產業的發展提供了動力。尤其是日本制定了較為嚴密的政策體系、法律法規、經濟政策，技術支持等，成為了靜脈產業快速、健康發展的必要條件。這非常值得我國在推動“無廢城市”建設中借鑒。
(一)優化頂層設計
“無廢城市”建設是個系統工程。試點城市應結合本地實際，編制科學的實施方案。要明確試點目標，確定各項任務清單和分工，細化建設中每項任務的目標成果、進度安排及保障措施等。在設計上必須注重從傳統的資源“開采—生產—消費—處置”的模式向減量化、資源化、無害化模式轉型，更需促使從生產端到消費端各方行為模式的改變，從而使“無廢城市”建設真正成為開啟新時代生態文明建設的助推器。
在強調頂層設計的同時，對于已經實施的產業政策，也必須保持政策連續性。比如我國電子廢棄物產業，通過近幾年快速發展，取得了舉世的成就，但基金處置費不斷延遲發放，產業步履艱難，非法拆解很有可能死灰復燃，應引起我們高度重視。
任何產業政策的初衷都是積極且富有情懷的，但更要復盤我們十幾年來制定的產業政策，哪些是正確的？哪些是一定時期內的產物，哪些操作性較差？政策是否符合經濟規律？商業模式和盈利模式是否可以復制？人法地，地法天，天法道，道法自然。我們不僅要敬畏自然規律，更要有清醒的認知、高度的責任感、務實可操作的細節和公平的評價體系。
1.明確政府責任主體
固體廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置過程，關系生產者、消費者、回收者、利用者、處置者等多方利益，需要政府、企業、公眾協同共治。因此“無廢城市”建設的主體包括政府、企業、社會公眾，而“無廢城市”建設責任主體應是試點城市政府，實行屬地化管理。試點城市政府應主導制度設計與市場監督， 發揮政府宏觀指導作用。建立健全各部門責任清單，形成分工明確、權責明晰、高效協同的治理結構。“無廢城市”建設試點涉及的技術性強、領域多、范圍廣，因此，切忌搞突擊及一切形式主義。
在“無廢城市”建設過程中全民參與無疑是核心要素，人民是歷史的創造者，也是生態文明的創造者，每個公民都是生態環境的保護者、建設者、受益者，推動綠色生活方式。并積極探索消費者延伸責任的可行性和可操作性。
日本的靜脈產業政策特別強調廢棄者責任和生產者延伸責任，主要包括：廢舊物資商品化收費制度、垃圾處理手續費制度、廢棄物回收保證金(押金)制度以及大力的稅收優惠政策。我們在“無廢城市”建設推進過程中，也應逐步完善各項制度建設。
2.構建共生價值體系
構建共生價值體系，才能把產業鏈的各方價值真正發掘出來，實現政府、企業、社會公眾三方在“無廢城市”建設中的共贏。我們把環境治理好，地方政府和污染企業也獲得了價值，監管部門、社會民眾也會獲得一定的價值，這是一個更高層次的價值體系，需要三方共同構建。
產業共生價值原則也體現在企業之間，不僅在城市中存量各固廢產業可以實現“動脈、靜脈”有機結合，更要在增量規劃設計中，實現增量處置企業與存量企業共同實現共生發展的生態發展模式，共同構建資源與環保產業生態鏈的價值共生體。促進產業鏈中的鏈內、鏈間的物流交換網絡信息的建設，研究城市內固廢物流間的關聯、能流的梯級利用、資源的共享和企業間的共生組合。各方共同研究合理延長產業鏈，開發高附加值的綜合利用產品。
3.綠色回收體系建設
我國曾經有世界上最完備的再生資源回收體系和分類體系，近幾十年隨著市場化的發展，回收體系建設涉及的矛盾卻越來越突出。因此，當前建設綠色回收體系是“無廢城市”建設是否成功的關鍵要素之一，應探討以溯源體系建設及消費者責任延伸制為抓手，目前我們這幾年均做了有益的探索，但可復制的商業模式和盈利模式較少，這是一個動態改進不斷完善的過程，重在全社會共同參與，循序漸進。綠色回收體系建設應包含垃圾分類、“雙網融合”、分揀中心(中轉站)建設等內容。
在操作層面，垃圾分類首先要實現干、濕垃圾的分離，尤其濕垃圾的商業模式仍需探索；要重視低值資源利用的發展路徑，對于高值資源，必須控制流向合規處置企業；對有害垃圾的分類、儲存、處置的責任要明確；“雙網融合”中的環衛收運體系并不涵蓋社區，要探索“定時、定點、定品種、定車輛、定線路、定價格”的協同機制，希望在“無廢城市”建設中能夠探索出有效的解決方案。
針對綠色回收體制建設，應考慮按一定區域設置標準的回收站或分揀中心。分揀既產生價值，又是中轉和資源流轉的基礎設施，要科學規劃。
鼓勵一切“互聯網+”固體廢物處理產業的試點，逐步實現線上交投與線下回收相結合，強化信息交換，支持資源在線交易平臺的發展。因此，“無廢城市”建設更需要建立城市固廢的大數據庫，實現固體廢物收集、轉移、處置等各個環節的信息化。
(二)虛擬的“靜脈產業園”
“無廢城市”建設是承擔各類廢棄物收集、運輸、分類、拆解、處置、資源化重新進入消費領域或最終處置無害化，以完成物質和能量的循環?？梢詫⒄麄€城市看作是虛擬的“靜脈產業園”。與之相對應的開發利用自然資源并生產、流通、消費的產業被稱為“動脈產業”，它們共同構成了資源環境和經濟發展的良性循環。
對于“無廢城市”，物質代謝是指城市從社會回收網絡取得廢舊資源，通過初級分選、拆解、再制造、再循環等途徑，將其轉變成有用的產品，又交回社會生產、生活體系；不能再資源化的物質安全處置的過程。因此按照產業集群發展思路需要對城市整個固廢產業進行全景圖定性描述，通過共享基礎設施和固廢信息系統，得出物質代謝過程的物料平衡、能源平衡，才可準確科學規劃和產能匹配。比如通過靜脈產業園模式可以將餐廚垃圾、市政污泥、禽畜糞便等協同處置，形成規?；?。
城市中各固體廢物的資源利用和環保設施集中布置，便于集中控制環境污染，便于形成規模效應，也更方便政府有效監督控制和節約用地。同時也可以集中資金和相關資源高標準建設污染控制設施，使得污染物在不斷循環中得到消減，在保證污染“零”排放的基礎上，實現“無廢城市”中物質、能源的集約利用和梯級利用，形成以固廢資源化利用和無害化處理為一體的現代化生態文明城市。
(三)健全的法律法規
“無廢城市”建設必有要有相關法律與政策的支撐，才可做到有法可依,才會改變現在生產生活的模式。國家正在制定及修訂的《固體廢物污染環境防治法》、《循環經濟促進法》等是法律是“無廢城市”建設的保障。2016年公布的《國務院辦公廳關于印發生產者責任延伸制度推行方案的通知》，也首次明確對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物實施生產者延伸責任制，這些制度建設更需盡快有序推進。
2000年，日本把建立循環型社會提升為基本國策，將該年定為“循環型社會元年”。制定了“循環型社會基本法”，并以此法為基礎又制定了相關法律，如“家電回收利用法”，“汽車再生利用法”“食品回收利用法”，“包裝容器回收利用法”，“關于通過國家等機構促進環保產品等供應的法律”，在整個社會形成了向靜脈產業及循環型社會邁進的局面。
(四)制定建設標準 規范產業健康發展
“無廢城市”建設要體現生態文明建設的特征，并以此制定建設標準，更應該統一固體廢物數據統計范圍、口徑和方法。2006年9月頒布的《靜脈產業類生態工業園區標準(試行)》(HJ/T275—2006)特別制定了廢舊家電、報廢汽車、廢舊輪胎和廢舊塑料的資源化率，危險廢物的安全處置率等指標。靜脈工業園標準的內涵中并沒有明確生活垃圾、餐廚廢棄物等相關固廢的指標，下一步需要進行修訂和完善，以此來規范“無廢城市”建設中的設計、建設、管理、驗收等各個環節。
(五)更加注重技術的適用性
“無廢城市”建設應更加注重產、學、研的協同，著重研究廢棄物處理技術、再利用技術和環境污染物質的控制技術。加快實現先進適用性技術的推廣應用，注重技術的適應性就是綜合考量商業模式、資源利用率和成本優勢等因素，從而降低生產成本，提高產品附加值。通過技術進步和產業化，促進“無廢城市”建設發展的市場化、規范化和集約化。像通過熱裂解技術處置熱值高且穩定的廢輪胎、油泥等固廢必定會引發新一輪產業投資，關注且值得期待。
(六)嚴格監管體系
必須強化固廢處置中督查管理，依法打擊固廢危廢的非法轉移、傾倒行為，明確固體廢物相關產業源頭準入控制、回收、綜合利用和無害化處置等環節相關方的法律責任和管理要求。比如報廢汽車資源化產業，非法處置及利用的成本大大低于合規企業。正是由于沒有對無證經營進行有效的監管，全國有資質的報廢汽車資源化產業只占整個回收市場的1/3。因此，只有通過嚴格的監管，提高違法成本，才能形成健康的產業鏈條。又如廢舊鉛酸電池雖然是危廢，但回收體系及監管仍未完全到位，這都應該在“無廢城市”建設中一并統籌解決。
(七)市場與投資
中國工程院院士杜祥琬曾撰文指出，建設“無廢城市”建設的潛力和潛在效益巨大。據估計，到2030年我國固廢分類資源化利用的產值規模將可達到7萬億元至8萬億元，且帶動4000萬至5000萬個就業崗位，成為我國戰略性新興產業的重要支柱和經濟增長新動能。
從產業視角看，《工作方案》所帶來的市場雖然可能是萬億級的，但它并不意味著是短期可以釋放的市場，還需要在政府科學規劃、企業商業模式探索、公眾積極參與、產業協同共生、適應性技術突破等各個要素的基礎上才可能逐步實現。
同濟大學循環經濟研究所所長杜歡政在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，實際數萬億的固廢處置市場早已存在，只是原有的產業體系和商業模式并不規范，也不符合市場發展的長遠要求。在“無廢城市”建設規劃中應先梳理好存量，重點在規劃中考慮增量產業布局及增量與存量之間產業鏈協同關系。危廢產業目前處于風口期，目前是藍海，或許三年后就是紅海，畫地為牢或許是解決存量與增量的一種有效解決問題的方法。
在“無廢城市”建設中，可以將城市作為一個“大“靜脈產業園來規劃，市場的增量部分必須以建設新靜脈產業園的方式進行消納，增量及補短板在新增“小”靜脈產業園來規劃和布局，實現“大”-“小”靜脈產業園之間協同發展。
從國際和國內經驗來看，“無廢城市”的建設離不開規?；c正規化企業的參與，而這正與當前我國固廢市場分散的現狀不相匹配。在“無廢城市”建設中選擇投資主體十分重要，政府更希望與投資主體共同研討“無廢城市”的概念性設計。因此，綜合類資源及環保企業尤其是全產業鏈的公司，通過自身技術、創新在“無廢城市”的長周期建設中更能找到持續發展的機會。
(作者 王軍 啟迪桑德固廢與再生中心副總經理)
